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政策|國家再次支持完善小農戶土地政策

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陳立耀

2019-02-26 09:25:07

[ 導讀 ] 國家再次發布政策支持小農戶發展。

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。

　　《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》全文如下。

　　黨的十九大提出，實現小農戶和現代農業發展有機銜接。為扶持小農戶，提升小農戶發展現代農業能力，加快推進農業農村現代化，夯實實施鄉村振興戰略的基礎，現就促進小農戶和現代農業發展有機銜接提出如下意見。

　　一、重要意義

　　發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體，是增加農民收入、提高農業競爭力的有效途徑，是建設現代農業的前進方向和必由之路。但也要看到，我國人多地少，各地農業資源稟賦條件差異很大，很多丘陵山區地塊零散，不是短時間內能全面實行規模化經營，也不是所有地方都能實現集中連片規模經營。當前和今后很長一個時期，小農戶家庭經營將是我國農業的主要經營方式。因此，必須正確處理好發展適度規模經營和扶持小農戶的關系。既要把準發展適度規模經營是農業現代化必由之路的前進方向，發揮其在現代農業建設中的引領作用，也要認清小農戶家庭經營很長一段時間內是我國農業基本經營形態的國情農情，在鼓勵發展多種形式適度規模經營的同時，完善針對小農戶的扶持政策，加強面向小農戶的社會化服務，把小農戶引入現代農業發展軌道。

　　（一）促進小農戶和現代農業發展有機銜接是鞏固完善農村基本經營制度的重大舉措。小農戶是家庭承包經營的基本單元。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是我國農村的基本經營制度，需要長期堅持并不斷完善。扶持小農戶，在堅持家庭經營基礎性地位的同時，促進小農戶之間、小農戶與新型農業經營主體之間開展合作與聯合，有利于激發農村基本經營制度的內在活力，是夯實現代農業經營體系的根基。

　　（二）促進小農戶和現代農業發展有機銜接是推進中國特色農業現代化的必然選擇。小農戶是我國農業生產的基本組織形式，對保障國家糧食安全和重要農產品有效供給具有重要作用。農業農村現代化離不開小農戶的現代化。扶持小農戶，引入現代生產要素改造小農戶，提升農業經營集約化、標準化、綠色化水平，有利于小農戶適應和容納不同生產力水平，在農業現代化過程中不掉隊。

　　（三）促進小農戶和現代農業發展有機銜接是實施鄉村振興戰略的客觀要求。小農戶是鄉村發展和治理的基礎，億萬農民群眾是實施鄉村振興戰略的主體。精耕細作的小農生產和穩定有序的鄉村社會，構成了我國農村獨特的生產生活方式。扶持小農戶，更好發揮其在穩定農村就業、傳承農耕文化、塑造鄉村社會結構、保護農村生態環境等方面的重要作用，有利于發揮農業的多種功能，體現鄉村的多重價值，為實施鄉村振興戰略匯聚起雄厚的群眾力量。

　　（四）促進小農戶和現代農業發展有機銜接是鞏固黨的執政基礎的現實需要。小農戶是黨的重要依靠力量和群眾基礎。黨始終把維護農民群眾根本利益、促進農民共同富裕作為出發點和落腳點。扶持小農戶，提升小農戶生產經營水平，拓寬小農戶增收渠道，讓黨的農村政策的陽光雨露惠及廣大小農戶，有利于實現好、維護好、發展好廣大農民根本利益，讓廣大農民群眾的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。

　　二、總體要求

　　（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，堅持小農戶家庭經營為基礎與多種形式適度規模經營為引領相協調，堅持農業生產經營規模宜大則大、宜小則小，充分發揮小農戶在鄉村振興中的作用，按照服務小農戶、提高小農戶、富裕小農戶的要求，加快構建扶持小農戶發展的政策體系，加強農業社會化服務，提高小農戶生產經營能力，提升小農戶組織化程度，改善小農戶生產設施條件，拓寬小農戶增收空間，維護小農戶合法權益，促進傳統小農戶向現代小農戶轉變，讓小農戶共享改革發展成果，實現小農戶與現代農業發展有機銜接，加快推進農業農村現代化。

　　（二）基本原則

——政府扶持、市場引導。充分發揮市場配置資源的決定性作用，更好發揮政府作用。引導小農戶土地經營權有序流轉，提高小農戶經營效率。注重惠農政策的公平性和普惠性，防止人為壘大戶，排擠小農戶。

　　——統籌推進、協調發展。統籌兼顧培育新型農業經營主體和扶持小農戶，發揮新型農業經營主體對小農戶的帶動作用，健全新型農業經營主體與小農戶的利益聯結機制，實現小農戶家庭經營與合作經營、集體經營、企業經營等經營形式共同發展。

　　——因地制宜、分類施策。充分考慮各地資源稟賦、經濟社會發展和農林牧漁產業差異，順應小農戶分化趨勢，鼓勵積極探索不同類型小農戶發展的路徑。不搞一刀切，不搞強迫命令，保持足夠歷史耐心，確保我國農業現代化進程走得穩、走得順、走得好。

　　——尊重意愿、保護權益。保護小農戶生產經營自主權，落實小農戶土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，激發小農戶生產經營的積極性、主動性、創造性，使小農戶成為發展現代農業的積極參與者和直接受益者。

　　三、提升小農戶發展能力

　　（一）啟動家庭農場培育計劃。采取優先承租流轉土地、提供貼息貸款、加強技術服務等方式，鼓勵有長期穩定務農意愿的小農戶穩步擴大規模，培育一批規模適度、生產集約、管理先進、效益明顯的農戶家庭農場。鼓勵各地通過發放良技良藝良法應用補貼、支持農戶家庭農場優先承擔涉農建設項目等方式，引導農戶家庭農場采用先進科技和生產力手段。指導農戶家庭農場開展標準化生產，建立可追溯生產記錄，加強記賬管理，提升經營管理水平。完善名錄管理、示范創建、職業培訓等扶持政策，促進農戶家庭農場健康發展。

　　（二）實施小農戶能力提升工程。以提供補貼為杠桿，鼓勵小農戶接受新技術培訓。支持各地采取農民夜校、田間學校等適合小農戶的培訓形式，開展種養技術、經營管理、農業面源污染治理、鄉風文明、法律法規等方面的培訓。新型職業農民培育工程和新型農業經營主體培育工程要將小農戶作為重點培訓對象，幫助小農戶發展成為新型職業農民。涉農職業院校等教育培訓機構要發揮專業優勢，優先做好農村實用人才帶頭人示范培訓。鼓勵各地通過補貼學費等方式，引導各類社會組織向小農戶提供技術培訓。

　　（三）加強小農戶科技裝備應用。加快研發經濟作物、養殖業、丘陵山區適用機具和設施裝備，推廣應用面向小農戶的實用輕簡型裝備和技術。建立健全農業農村社會化服務體系，實施科技服務小農戶行動，支持小農戶運用優良品種、先進技術、物質裝備等發展智慧農業、設施農業、循環農業等現代農業。引導農業科研機構、涉農高校、農業企業、科技特派員到農業生產一線建立農業試驗示范基地，鼓勵農業科研人員、農業技術推廣人員通過下鄉指導、技術培訓、定向幫扶等方式，向小農戶集成示范推廣先進適用技術。

　　（四）改善小農戶生產基礎設施。鼓勵各地通過以獎代補、先建后補等方式，支持村集體組織小農戶開展農業基礎設施建設和管護。支持各地重點建設小農戶急需的通田到地末級灌溉渠道、通村組道路、機耕生產道路、村內道路、農業面源污染治理等設施，合理配置集中倉儲、集中烘干、集中育秧等公用設施。加強農業防災減災救災體系建設，提高小農戶抗御災害能力。

　　四、提高小農戶組織化程度

　　（一）引導小農戶開展合作與聯合。支持小農戶通過聯戶經營、聯耕聯種、組建合伙農場等方式聯合開展生產，共同購置農機、農資，接受統耕統收、統防統治、統銷統結等服務，降低生產經營成本。支持小農戶在發展休閑農業、開展產品營銷等過程中共享市場資源，實現互補互利。引導同一區域同一產業的小農戶依法組建產業協會、聯合會，共同對接市場，提升市場競爭能力。支持農村集體經濟組織和合作經濟組織利用土地資源、整合涉農項目資金、提供社會化服務等，引領帶動小農戶發展現代農業。

　　（二）創新合作社組織小農戶機制。堅持農戶成員在合作社中的主體地位，發揮農戶成員在合作社中的民主管理、民主監督作用，提升合作社運行質量，讓農戶成員切實受益。鼓勵小農戶利用實物、土地經營權、林權等作價出資辦社入社，盤活農戶資源要素。財政補助資金形成的資產，可以量化到小農戶，再作為入社或入股的股份。支持合作社根據小農戶生產發展需要，加強農產品初加工、倉儲物流、市場營銷等關鍵環節建設，積極發展農戶+合作社、農戶+合作社+工廠或公司等模式。健全盈余分配機制，可分配盈余按照成員與合作社的交易量（交易額）比例、成員所占出資份額統籌返還，并按規定完成優先支付權益，使小農戶共享合作收益。扶持農民用水合作組織多元化創新發展。支持合作社依法自愿組建聯合社，提升小農戶合作層次和規模。

　　（三）發揮龍頭企業對小農戶帶動作用。完善農業產業化帶農惠農機制，支持龍頭企業通過訂單收購、保底分紅、二次返利、股份合作、吸納就業、村企對接等多種形式帶動小農戶共同發展。鼓勵龍頭企業通過公司+農戶、公司+農民合作社+農戶等方式，延長產業鏈、保障供應鏈、完善利益鏈，將小農戶納入現代農業產業體系。鼓勵小農戶以土地經營權、林權等入股龍頭企業并采取特殊保護，探索實行農民負盈不負虧的分配機制。鼓勵和支持發展農業產業化聯合體，通過統一生產、統一營銷、信息互通、技術共享、品牌共創、融資擔保等方式，與小農戶形成穩定利益共同體。

　　五、拓展小農戶增收空間

　　（一）支持小農戶發展特色優質農產品。引導小農戶拓寬經營思路，依靠產品品質和特色提高自身競爭力。各地要結合特色優勢農產品區域布局，緊盯市場需求，深挖當地特色優勢資源潛力，引導小農戶發展地方優勢特色產業，形成一村一品、一鄉一特、一縣一業。探索建立農業產業到戶機制，制訂“菜單式”產業項目清單，指導小農戶自主選擇。支持小農戶發揮精耕細作優勢，引入現代經營管理理念和先進適用技術裝備，發展勞動密集化程度高、技術集約化程度高、生產設施化程度高的園藝、養殖等產業，實現小規模基礎上的高產出高效益。引導小農戶發展高品質農業、綠色生態農業，開展標準化生產、專業化經營，推進種養循環、農牧結合，生產高附加值農產品。實施小農戶發展有機農業計劃。

　　（二）帶動小農戶發展新產業新業態。大力拓展農業功能，推進農業與旅游、文化、生態等產業深度融合，讓小農戶分享二三產業增值收益。加強技術指導、創業孵化、產權交易等公共服務，完善配套設施，提高小農戶發展新產業新業態能力。支持小農戶發展康養農業、創意農業、休閑農業及農產品初加工、農村電商等，延伸產業鏈和價值鏈。開展電商服務小農戶專項行動。支持小農戶利用自然資源、文化遺產、閑置農房等發展觀光旅游、餐飲民宿、養生養老等項目，拓展增收渠道。

　　（三）鼓勵小農戶創業就業。鼓勵有條件的地方構建市場準入、資金支持、金融保險、用地用電、創業培訓、產業扶持等相互協同的政策體系，支持小農戶結合自身優勢和特長在農村創業創新。健全就業服務體系，擴大農村勞動力轉移就業渠道，鼓勵農村勞動力就地就近就業，支持農村勞動力進入二三產業就業。支持小農戶在家庭種養基礎上，通過發展特色手工和鄉村旅游等，實現家庭生產的多業經營、綜合創收。

　　六、健全面向小農戶的社會化服務體系

　　（一）發展農業生產性服務業。大力培育適應小農戶需求的多元化多層次農業生產性服務組織，促進專項服務與綜合服務相互補充、協調發展，積極拓展服務領域，重點發展小農戶急需的農資供應、綠色生產技術、農業廢棄物資源化利用、農機作業、農產品初加工等服務領域。搭建區域農業生產性服務綜合平臺。創新農業技術推廣服務機制，促進公益性農技推廣機構與經營性服務組織融合發展，為小農戶提供多形式技術指導服務。探索通過政府購買服務等方式，為小農戶提供生產公益性服務。鼓勵和支持農墾企業、供銷合作社組織實施農業社會化服務惠農工程，發揮自身組織優勢，通過多種方式服務小農戶。

　　（二）加快推進農業生產托管服務。創新農業生產服務方式，適應不同地區不同產業小農戶的農業作業環節需求，發展單環節托管、多環節托管、關鍵環節綜合托管和全程托管等多種托管模式。支持農村集體經濟組織、供銷合作社專業化服務組織、服務型農民合作社等服務主體，面向從事糧棉油糖等大宗農產品生產的小農戶開展托管服務。鼓勵各地因地制宜選擇本地優先支持的托管作業環節，不斷提升農業生產托管對小農戶服務的覆蓋率。加強農業生產托管的服務標準建設、服務價格指導、服務質量監測、服務合同監管，促進農業生產托管規范發展。實施小農戶生產托管服務促進工程。

　　（三）推進面向小農戶產銷服務。推進農超對接、農批對接、農社對接，支持各地開展多種形式的農產品產銷對接活動，拓展小農戶營銷渠道。實施供銷、郵政服務帶動小農戶工程。完善農產品物流服務，支持建設面向小農戶的農產品貯藏保鮮設施、田頭市場、批發市場等，加快建設農產品冷鏈運輸、物流網絡體系，建立產銷密切銜接、長期穩定的農產品流通渠道。打造一批競爭力較強、知名度較高的特色農業品牌和區域公用品牌，讓小農戶分享品牌增值收益。加大對貧困地區農產品產銷對接扶持力度，擴大貧困地區特色農產品營銷促銷。

　　（四）實施互聯網+小農戶計劃。加快農業大數據、物聯網、移動互聯網、人工智能等技術向小農戶覆蓋，提升小農戶手機、互聯網等應用技能，讓小農戶搭上信息化快車。推進信息進村入戶工程，建設全國信息進村入戶平臺，為小農戶提供便捷高效的信息服務。鼓勵發展互聯網云農場等模式，幫助小農戶合理安排生產計劃、優化配置生產要素。發展農村電子商務，鼓勵小農戶開展網絡購銷對接，促進農產品流通線上線下有機結合。深化電商扶貧頻道建設，開展電商扶貧品牌推介活動，推動貧困地區農特產品與知名電商企業對接。支持培育一批面向小農戶的信息綜合服務企業和信息應用主體，為小農戶提供定制化、專業化服務。

　　（五）提升小城鎮服務小農戶功能。實施以鎮帶村、以村促鎮的鎮村融合發展模式，將小農戶生產逐步融入區域性產業鏈和生產網絡。引導農產品加工等相關產業向小城鎮、產業園區適度集中，強化規模經濟效應，逐步形成帶動小農戶生產的現代農業產業集群。鼓勵在小城鎮建設返鄉創業園、創業孵化基地等，為小農戶創新創業提供多元化、高質量的空間載體。提升小城鎮服務農資農技、農產品交易等功能，合理配置集貿市場、物流集散地、農村電商平臺等設施。

　　七、完善小農戶扶持政策

　　（一）穩定完善小農戶土地政策。保持土地承包關系穩定并長久不變，銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長三十年的政策。建立健全農村土地承包經營權登記制度，為小農戶“確實權、頒鐵證”。在有條件的村組，結合高標準農田建設等，引導小農戶自愿通過村組內互換并地、土地承包權退出等方式，促進土地小塊并大塊，引導逐步形成一戶一塊田。落實農村承包地所有權、承包權、經營權“三權”分置辦法，保護小農戶土地承包權益，及時調處流轉糾紛，依法穩妥規范推進農村承包土地經營權抵押貸款業務，鼓勵小農戶參與土地資源配置并分享土地規模經營收益。規范土地流轉交易，建立集信息發布、租賃合同網簽、土地整治、項目設計等功能于一體的綜合性土地流轉管理服務組織。

　　（二）強化小農戶支持政策。對新型農業經營主體的評優創先、政策扶持、項目傾斜等，要與帶動小農生產掛鉤，把帶動小農戶數量和成效作為重要依據。充分發揮財政杠桿作用，鼓勵各地采取貼息、獎補、風險補償等方式，撬動社會資本投入農業農村，帶動小農戶發展現代農業。對于財政支農項目投入形成的資產，鼓勵具備條件的地方折股量化給小農戶特別是貧困農戶，讓小農戶享受分紅收益。

　　（三）健全針對小農戶補貼機制。穩定現有對小農生產的普惠性補貼政策，創新補貼形式，提高補貼效率。完善糧食等重要農產品生產者補貼制度。鼓勵各地對小農戶參與生態保護實行補償，支持小農戶參與耕地草原森林河流湖泊休養生息等，對發展綠色生態循環農業、保護農業資源環境的小農戶給予合理補償。健全小農戶生產技術裝備補貼機制，按規定加大對丘陵山區小型農機具購置補貼力度。鼓勵各地對小農戶托管土地給予費用補貼。

　　（四）提升金融服務小農戶水平。發展農村普惠金融，健全小農戶信用信息征集和評價體系，探索完善無抵押、無擔保的小農戶小額信用貸款政策，不斷提升小農戶貸款覆蓋面，切實加大對小農戶生產發展的信貸支持。支持農村商業銀行、農村合作銀行、村鎮銀行等農村中小金融機構立足縣域，加大服務小農戶力度。支持農村合作金融規范發展，扶持農村資金互助組織，通過試點穩妥開展農民合作社內部信用合作。鼓勵產業鏈金融、互聯網金融在依法合規前提下為小農戶提供金融服務。鼓勵發展為小農戶服務的小額貸款機構，開發專門的信貸產品。加大支農再貸款支持力度，引導金融機構增加小農戶信貸投放。鼓勵銀行業金融機構在風險可控和商業可持續的前提下擴大農業農村貸款抵押物范圍，提高小農戶融資能力。

　　（五）拓寬小農戶農業保險覆蓋面。建立健全農業保險保障體系，從覆蓋直接物化成本逐步實現覆蓋完全成本。發展與小農戶生產關系密切的農作物保險、主要畜產品保險、重要“菜籃子”品種保險和森林保險，推廣農房、農機具、設施農業、漁業、制種等保險品種。推進價格保險、收入保險、天氣指數保險試點。鼓勵地方建立特色優勢農產品保險制度。鼓勵發展農業互助保險。建立第三方災害損失評估、政府監督理賠機制，確保受災農戶及時足額得到賠付。加大針對小農戶農業保險保費補貼力度。