糧食安全是“國(guó)之大者”。保障糧食安全，始終是關(guān)系中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全的全局性重大戰(zhàn)略問(wèn)題。中國(guó)已實(shí)現(xiàn)口糧絕對(duì)安全的戰(zhàn)略底線，但仍然面臨大豆國(guó)內(nèi)供給不足、對(duì)國(guó)際市場(chǎng)依賴(lài)較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)。作為傳統(tǒng)農(nóng)作物，大豆在中國(guó)具有上千年的種植歷史，對(duì)滿(mǎn)足中國(guó)居民的營(yíng)養(yǎng)與健康需求發(fā)揮著重要作用。

從需求側(cè)看，隨著人均收入水平的不斷提升，中國(guó)居民食物消費(fèi)需求表現(xiàn)出多元化發(fā)展趨勢(shì)，逐步從以谷物為核心的傳統(tǒng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)向以肉蛋奶等動(dòng)物類(lèi)食物為核心的現(xiàn)代消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致豆類(lèi)飼料需求不斷提升。從供給側(cè)看，中國(guó)大豆表現(xiàn)出進(jìn)口快速攀升、自給率不斷下降的變化趨勢(shì)。作為大豆原產(chǎn)國(guó)，中國(guó)曾經(jīng)是世界最重要的大豆生產(chǎn)國(guó)和出口國(guó)。20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，中國(guó)大豆進(jìn)口量連續(xù)多年保持快速攀升趨勢(shì)，導(dǎo)致目前國(guó)內(nèi)約85%的大豆消費(fèi)被進(jìn)口占據(jù)，大豆對(duì)外依存度不斷提升，使得中國(guó)大豆市場(chǎng)更容易受到外部不利因素的沖擊。

與此同時(shí)，快速提升的大豆需求卻沒(méi)有促進(jìn)國(guó)內(nèi)大豆產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展，大豆播種面積大幅度起伏，單產(chǎn)水平大約為國(guó)際平均水平的70%[10]。為解決大豆產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境，按照中央部署，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2019年制定《大豆振興計(jì)劃實(shí)施方案》；2021年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持并完善大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策；2022年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要大力實(shí)施大豆和油料產(chǎn)能提升工程。本研究在分析大豆產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)的基礎(chǔ)上剖析大豆產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)歷程，并展望了大豆產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，提出了促進(jìn)大豆產(chǎn)業(yè)振興的對(duì)策建議，以期為準(zhǔn)確把握新時(shí)期大豆供給保障能力、穩(wěn)步推進(jìn)大豆產(chǎn)業(yè)振興提供參考與借鑒。

中國(guó)大豆播種面積波動(dòng)較大，生產(chǎn)區(qū)域高度集中，產(chǎn)量總體呈增加態(tài)勢(shì)。1978年至20世紀(jì)末，大豆播種面積基本在800萬(wàn)hm2左右波動(dòng)；2000年后呈現(xiàn)逐年下滑趨勢(shì)（圖1）。由于農(nóng)戶(hù)種豆效益較低而缺乏積極性，在大豆進(jìn)口沖擊下，大豆播種面積由2000年的930.66萬(wàn)hm2波動(dòng)下降至2015年的682.74萬(wàn)hm2。“十三五”期間，在《全國(guó)種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃（2016-2020年）》和《關(guān)于促進(jìn)大豆生產(chǎn)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》等國(guó)家政策的支持與引導(dǎo)下，大豆價(jià)格政策不斷調(diào)整和優(yōu)化，農(nóng)民種豆的預(yù)期收益逐步穩(wěn)定，扭轉(zhuǎn)了大豆播種面積不斷下滑的消極態(tài)勢(shì)。具體來(lái)說(shuō)，大豆播種面積從2016年的759.85萬(wàn)hm2增加到2020年的988.25萬(wàn)hm2，總產(chǎn)量從2016年的1 359.55萬(wàn)t增加到2020年的1960萬(wàn)t，凈增600.45萬(wàn)t，增長(zhǎng)44.17%，年均增長(zhǎng)9.58%（圖1）。從生產(chǎn)區(qū)域分布看，中國(guó)大豆生產(chǎn)存在較為明顯的地理聚集特征，主產(chǎn)區(qū)包括東北春大豆產(chǎn)區(qū)、黃淮海夏大豆產(chǎn)區(qū)、西北和西南大豆帶狀復(fù)合種植區(qū)，主要集中在黑龍江、內(nèi)蒙古、安徽、四川和河南五省份。2020年，五省大豆總產(chǎn)量達(dá)到1 442.64萬(wàn)t，占全國(guó)大豆總產(chǎn)量的73.60%，其中黑龍江和內(nèi)蒙古分別占46.95%和11.98%。

圖1 1978—2020年大豆播種面積和產(chǎn)量變化趨勢(shì)
Fig.1 Trend of sown areaand output of soybean,1978-2020

數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局

一方面，中國(guó)大豆進(jìn)口規(guī)模呈現(xiàn)快速攀升趨勢(shì)，進(jìn)口來(lái)源國(guó)高度集中。1996年，隨著大豆進(jìn)口配額限制政策的取消，中國(guó)瞬間變?yōu)榇蠖箖暨M(jìn)口國(guó)；隨后大豆進(jìn)口數(shù)量呈現(xiàn)明顯的快速提升趨勢(shì)，2000年后增加幅度更為明顯。1996—2020年，中國(guó)大豆進(jìn)口規(guī)模從111.40萬(wàn)t增至10 031.45萬(wàn)t，增長(zhǎng)了約89倍，年均增長(zhǎng)20.62%。目前，中國(guó)已是全球最大的大豆進(jìn)口國(guó)，大豆對(duì)外依存度接近85%。從進(jìn)口來(lái)源看，九成以上的進(jìn)口大豆來(lái)源于美國(guó)、巴西和阿根廷三國(guó)（圖2）。2020年，中國(guó)從美國(guó)、巴西和阿根廷的大豆進(jìn)口量占總進(jìn)口量的比重分別為25.80%、60.16%、7.43%，依賴(lài)于從少數(shù)國(guó)家大規(guī)模進(jìn)口的局面使中國(guó)在大豆國(guó)際市場(chǎng)和運(yùn)輸路線的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)存在依賴(lài)性風(fēng)險(xiǎn)[12-13]。自2018年中美貿(mào)易摩擦以來(lái)，中國(guó)對(duì)美國(guó)大豆進(jìn)口依賴(lài)度有所降低，自巴西和阿根廷的大豆進(jìn)口份額有所提升。另一方面，為更好地應(yīng)對(duì)大豆國(guó)際市場(chǎng)波動(dòng)、實(shí)施多元化進(jìn)口戰(zhàn)略，中國(guó)從俄羅斯、烏克蘭、印度等國(guó)的大豆進(jìn)口量也有所提升。

圖2 2010—2020年中國(guó)主要大豆進(jìn)口來(lái)源國(guó)市場(chǎng)占有率
Fig.2 Market share of China'ssoybean import source countries,2010-2020

數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)海關(guān)

大豆消費(fèi)以食用油和飼料蛋白為主。大豆不僅是重要的蛋白食品和食用油榨取的原料，也是養(yǎng)殖業(yè)重要的飼料蛋白來(lái)源。隨著人均收入水平的提升和消費(fèi)理念的改變，中國(guó)居民對(duì)肉類(lèi)和蛋白質(zhì)的攝入需求逐漸增加。從總量看，近年來(lái)中國(guó)大豆消費(fèi)量常年維持在1億t以上。從消費(fèi)結(jié)構(gòu)看，食用油榨取和飼料蛋白消費(fèi)占比最高，約為85%，這部分大豆主要源自國(guó)外進(jìn)口；其余則為豆制品加工消費(fèi)，占15%左右，主要源于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)。2020年，中國(guó)大豆消費(fèi)總量為1.17億t，其中用于食用油壓榨、食用、種用和其他的消費(fèi)分別占84.27%、12.23%、0.68%和2.81%（圖3）。

圖3 2020年中國(guó)大豆消費(fèi)結(jié)構(gòu)
Fig.3 China'ssoybean consumption structure in 2020

數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)農(nóng)業(yè)展望報(bào)告（2021—2030）

大豆產(chǎn)業(yè)政策是影響大豆產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)因素，不僅包括生產(chǎn)和貿(mào)易政策，還包括加工、消費(fèi)、科研等相關(guān)政策。其中，很多生產(chǎn)政策包含在糧食政策中，專(zhuān)門(mén)針對(duì)大豆產(chǎn)業(yè)的政策相對(duì)較少。從政策演進(jìn)來(lái)看，大豆產(chǎn)業(yè)政策表現(xiàn)出目標(biāo)要求多元化、調(diào)控方式市場(chǎng)化、貿(mào)易政策逐步開(kāi)放的演進(jìn)特征。

改革開(kāi)放以來(lái)，根據(jù)大豆產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化程度，中國(guó)大豆生產(chǎn)政策可大致劃分為4個(gè)階段，分別為經(jīng)濟(jì)體制改革時(shí)期（1978—1997年）、生產(chǎn)補(bǔ)貼政策創(chuàng)設(shè)時(shí)期 （1998—2007年）、市場(chǎng)支持政策調(diào)整時(shí)期（2008—2018年）以及大豆振興時(shí)期（2019年以來(lái)）。

經(jīng)濟(jì)體制改革時(shí)期（1978—1997年）。1978年改革開(kāi)放后，大豆產(chǎn)量呈現(xiàn)明顯提升趨勢(shì)，主要得益于兩方面政策改革：一方面，國(guó)家計(jì)劃購(gòu)銷(xiāo)制度的取消使“以糧為綱”的農(nóng)業(yè)政策偏好有所改觀，大豆以往“似糧非糧”的邊緣化地位得到緩解；另一方面，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度改革的推進(jìn)有效激發(fā)了農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)積極性，推動(dòng)了大豆產(chǎn)量的快速上升。與此同時(shí)，為恢復(fù)和加強(qiáng)中國(guó)大豆在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，中國(guó)政府也逐步重視大豆生產(chǎn)：1995年，國(guó)家商品糧基地縣創(chuàng)建時(shí)計(jì)劃將大豆生產(chǎn)納入考量范圍；1997年，大豆被正式納入國(guó)家商品糧基地縣建設(shè)。

生產(chǎn)補(bǔ)貼政策創(chuàng)設(shè)時(shí)期（1998—2007年）。為緩解大豆進(jìn)口量日益攀升對(duì)國(guó)內(nèi)大豆種植的沖擊，2002年中國(guó)開(kāi)始設(shè)立大豆良種補(bǔ)貼，并按照150元／hm2的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)在黑龍江、吉林、遼寧和內(nèi)蒙古四省份推廣高油高產(chǎn)大豆，當(dāng)年投入補(bǔ)貼資金達(dá)到1億元；2003年，該補(bǔ)貼資金提升至2億元；2008年，該補(bǔ)貼資金擴(kuò)大到4億元，覆蓋了全國(guó)約31%的大豆播種面積（0.086億hm2）。

除專(zhuān)門(mén)針對(duì)大豆的補(bǔ)貼外，其他各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在此期間也逐步得到實(shí)施與推廣。2004年，中共中央決定逐年減免農(nóng)業(yè)稅，并開(kāi)始實(shí)施糧食直補(bǔ)政策；同年，為提升農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平，農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策試點(diǎn)工作得到有序推進(jìn)；2006年，為彌補(bǔ)農(nóng)民因柴油、化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲而增加的支出，國(guó)家出臺(tái)農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策，通過(guò)綜合性直接補(bǔ)貼保障農(nóng)民的種糧收益。

市場(chǎng)支持政策調(diào)整時(shí)期（2008—2018年）。2000年以來(lái)，在國(guó)際糧價(jià)劇烈波動(dòng)的沖擊下，中國(guó)部分糧食價(jià)格出現(xiàn)明顯下滑趨勢(shì)。為穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)種糧收益預(yù)期、確保糧價(jià)平穩(wěn)運(yùn)行，2008年國(guó)家針對(duì)黑龍江、吉林、遼寧和內(nèi)蒙古4個(gè)大豆主產(chǎn)區(qū)域出臺(tái)臨時(shí)儲(chǔ)備糧收購(gòu)政策，并于當(dāng)年開(kāi)展了4次大豆臨時(shí)收儲(chǔ)。截至2009年6月，臨時(shí)收儲(chǔ)大豆規(guī)模達(dá)到725萬(wàn)t，占政策覆蓋區(qū)域大豆總產(chǎn)量的九成左右。

2008—2013年，大豆臨儲(chǔ)政策的實(shí)施盡管很大程度上穩(wěn)定了市場(chǎng)價(jià)格、提高了豆農(nóng)種植積極性[14]，但臨儲(chǔ)價(jià)格明顯高于市場(chǎng)價(jià)格，導(dǎo)致大豆流通出現(xiàn)“國(guó)貨入庫(kù)、洋貨入市”問(wèn)題，也使得財(cái)政面臨較重負(fù)擔(dān)。考慮到以上問(wèn)題，2014年中央一號(hào)文件提出要逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)大豆目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)方案的通知》，并在東北三省和內(nèi)蒙古開(kāi)展試點(diǎn)工作。3年試點(diǎn)后，基于對(duì)試點(diǎn)成效的評(píng)估，中國(guó)政府決定在大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策基礎(chǔ)上進(jìn)行進(jìn)一步完善，并于2017年實(shí)行大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策，即 “市場(chǎng)定價(jià)” “價(jià)補(bǔ)分離”。

市場(chǎng)定價(jià)是指將大豆的定價(jià)權(quán)交由市場(chǎng)，從而充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的潛能；價(jià)補(bǔ)分離指的是中央財(cái)政將大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼撥付到省（區(qū)、市），由地方政府制定具體的補(bǔ)貼實(shí)施辦法，細(xì)化補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)象和依據(jù)等，并負(fù)責(zé)將補(bǔ)貼發(fā)放給大豆生產(chǎn)者[15]。與目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策相比，大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策在保障農(nóng)民種豆積極性的基礎(chǔ)上兼顧了市場(chǎng)配置資源的優(yōu)勢(shì)。

在對(duì)大豆種植給予充分政策支持的同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)提質(zhì)增效，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各類(lèi)補(bǔ)貼表現(xiàn)出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、力度逐步加強(qiáng)的發(fā)展趨勢(shì)。2014年，為支持耕地質(zhì)量保護(hù)和推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，政府對(duì)原有的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、種糧直接補(bǔ)貼和農(nóng)作物良種補(bǔ)貼進(jìn)行優(yōu)化重組：一方面，將農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼的80%用于支持耕地地力保護(hù)，補(bǔ)貼對(duì)象為擁有耕地承包權(quán)的種地農(nóng)民；

另一方面，為維持糧食補(bǔ)貼政策的連續(xù)性與穩(wěn)定性，將原農(nóng)資綜合補(bǔ)貼其余的20%和種糧大戶(hù)補(bǔ)貼試點(diǎn)資金、三項(xiàng)補(bǔ)貼增量資金統(tǒng)籌起來(lái)，用于促進(jìn)糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，補(bǔ)貼對(duì)象則以種糧大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體為主。為推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，農(nóng)業(yè)部（現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部）于2016年印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)大豆生產(chǎn)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出以滿(mǎn)足國(guó)內(nèi)食用大豆需求、構(gòu)建合理輪作制度為目標(biāo)，促進(jìn)大豆生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展，形成國(guó)產(chǎn)大豆與進(jìn)口大豆錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)、相互補(bǔ)充的格局，探索產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展之路。

同年，農(nóng)業(yè)部（現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部）聯(lián)合十部委出臺(tái)了《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》，在東北冷涼區(qū)（黑、吉、遼）和農(nóng)牧交錯(cuò)帶（內(nèi)蒙古自治區(qū)）開(kāi)展糧豆輪作試點(diǎn)面積500萬(wàn)畝（33.33萬(wàn)hm2），并對(duì)試點(diǎn)面積發(fā)放糧豆輪作補(bǔ)貼，以實(shí)現(xiàn)以調(diào)減玉米為重點(diǎn)的種植結(jié)構(gòu)調(diào)整。

大豆振興時(shí)期（2019年以來(lái)）。2019年3月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳印發(fā)《大豆振興計(jì)劃實(shí)施方案》，旨在通過(guò)政策、科技、投入等綜合措施推動(dòng)形成大豆振興的合力。具體來(lái)說(shuō)，分別從調(diào)整優(yōu)化補(bǔ)貼政策擴(kuò)面積、依靠科技創(chuàng)新提單產(chǎn)、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田抗風(fēng)險(xiǎn)和發(fā)展訂單生產(chǎn)增效益等方面厘清了推進(jìn)大豆產(chǎn)業(yè)振興的實(shí)現(xiàn)路徑。2020年，國(guó)家繼續(xù)實(shí)施大豆振興計(jì)劃，大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼增至5 250元／hm2。

與大豆生產(chǎn)政策相比，大豆進(jìn)口政策基本表現(xiàn)出逐步放寬的單一化演進(jìn)趨勢(shì)。1993年，國(guó)家首先放開(kāi)油料市場(chǎng)的對(duì)外貿(mào)易。1996年，中國(guó)取消大豆進(jìn)口配額限制政策、放開(kāi)大豆市場(chǎng)，允許低關(guān)稅進(jìn)口大豆。隨著進(jìn)口配額約束的取消和關(guān)稅的降低，來(lái)自美國(guó)、阿根廷和巴西等國(guó)家的進(jìn)口大豆迅速?zèng)_擊中國(guó)大豆市場(chǎng)。當(dāng)年，中國(guó)大豆進(jìn)口量達(dá)到111.4萬(wàn)t，首次突破100萬(wàn)t，比1995年增加274%，中國(guó)瞬間由大豆凈出口國(guó)變?yōu)閮暨M(jìn)口國(guó)。2001年，中國(guó)加入世界貿(mào)易組織（WTO）后再次下調(diào)了大豆及相關(guān)產(chǎn)品的關(guān)稅：將大豆進(jìn)口關(guān)稅降為3%、豆油關(guān)稅降為9%。

從此，中國(guó)豆油、豆粕供給逐漸被國(guó)外進(jìn)口占據(jù)主導(dǎo)地位。2006年1月起，中國(guó)取消進(jìn)口大豆油關(guān)稅配額。2007年，中國(guó)海關(guān)總署對(duì)進(jìn)口大豆實(shí)行1%的暫定關(guān)稅稅率，進(jìn)一步降低進(jìn)口關(guān)稅。2008年6月，中國(guó)取消農(nóng)產(chǎn)品出口退稅，這進(jìn)一步降低了國(guó)內(nèi)大豆出口競(jìng)爭(zhēng)力。2013年6月，農(nóng)業(yè)部（現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部）批準(zhǔn)發(fā)放巴斯夫農(nóng)化有限公司申請(qǐng)的“抗除草劑大豆CV127”、孟山都遠(yuǎn)東有限公司申請(qǐng)的“抗蟲(chóng)大豆MON87701”和 “抗蟲(chóng)耐除草劑大豆MON87701*MON89788”3個(gè)可進(jìn)口用作加工原料的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全證書(shū)。同年，在經(jīng)過(guò)7年審查之后，中國(guó)正式批準(zhǔn)允許進(jìn)口拜耳公司的LL55轉(zhuǎn)基因大豆。此后，中國(guó)也批準(zhǔn)了進(jìn)口杜邦先鋒公司的Plenish轉(zhuǎn)基因大豆。

2018年，中美貿(mào)易出現(xiàn)摩擦。在對(duì)美國(guó)大豆加征25%關(guān)稅后，美國(guó)大豆的到港成本價(jià)快速上升，從2 950元／t增至3 650元／t，增加了700元／t。美國(guó)大豆進(jìn)口成本的變化促使中國(guó)大豆加工企業(yè)改變了大豆進(jìn)口渠道，不僅逐步增加從巴西、阿根廷等國(guó)的大豆進(jìn)口，而且開(kāi)始將大豆進(jìn)口國(guó)逐步拓展到俄羅斯、烏克蘭、哈薩克斯坦、埃塞俄比亞等。其中，巴西成為中國(guó)最大的大豆進(jìn)口國(guó)，中國(guó)自其進(jìn)口量占中國(guó)大豆進(jìn)口總量的60%以上。2020年，中國(guó)與阿根廷簽署合作協(xié)議，首次允許進(jìn)口阿根廷豆粕，這標(biāo)志著全球最大的豆粕出口國(guó)和最大的消費(fèi)國(guó)開(kāi)始直接貿(mào)易；中國(guó)和俄羅斯簽署大豆合作發(fā)展規(guī)劃，兩國(guó)也逐步開(kāi)展大豆貿(mào)易，俄羅斯提出到2024年實(shí)現(xiàn)對(duì)華大豆出口370萬(wàn)t的目標(biāo)。

除生產(chǎn)和貿(mào)易外，中國(guó)政府在大豆加工、消費(fèi)方面也有相關(guān)政策出臺(tái)，這些政策對(duì)引導(dǎo)大豆穩(wěn)產(chǎn)保供和產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。大豆加工方面，2008年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)大豆加工業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，為保障中國(guó)大豆產(chǎn)業(yè)安全，國(guó)家將大力發(fā)展和完善大豆期貨市場(chǎng)，支持大豆生產(chǎn)、貿(mào)易、加工企業(yè)參與期貨市場(chǎng)全面發(fā)育，鼓勵(lì)通過(guò)套期保值方式規(guī)避經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；2009年，為支持本國(guó)的大豆產(chǎn)業(yè)發(fā)展，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)宣布對(duì)收購(gòu)國(guó)產(chǎn)大豆的加工企業(yè)給予160元/t的補(bǔ)貼；2014年，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局印發(fā)通知，開(kāi)始免征儲(chǔ)備大豆增值稅。

大豆消費(fèi)方面，中國(guó)于1989年首次發(fā)布《中國(guó)居民膳食指南》，隨后結(jié)合中國(guó)居民膳食和營(yíng)養(yǎng)攝入情況進(jìn)行了營(yíng)養(yǎng)素需求和營(yíng)養(yǎng)理論的知識(shí)更新，并分別于1997年、2007年和2016年對(duì)《中國(guó)居民膳食指南》進(jìn)行了3次修訂。其中，2016年修訂的《中國(guó)居民膳食指南（2016）》強(qiáng)調(diào)要多吃大豆、經(jīng)常吃豆制品。2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中國(guó)食物與營(yíng)養(yǎng)發(fā)展綱要（2014-2020年）》，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)大豆種質(zhì)資源研究和新品種培育，扶持國(guó)內(nèi)大豆產(chǎn)業(yè)發(fā)展，強(qiáng)化大豆生產(chǎn)與精深加工的科學(xué)研究，實(shí)施傳統(tǒng)大豆制品的工藝改造，開(kāi)發(fā)新型大豆食品，推進(jìn)大豆制品規(guī)模化生產(chǎn)，提出到2020年實(shí)現(xiàn)全國(guó)人均全年消費(fèi)豆類(lèi)13kg的目標(biāo)。2017年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國(guó)民營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃（2017-2030年）》提出，推廣應(yīng)用《中國(guó)居民膳食指南》指導(dǎo)日常飲食，控制食鹽攝入量，逐步量化用鹽用油，同時(shí)減少隱性鹽攝入。

考慮到人口增長(zhǎng)、居民收入增加、城鎮(zhèn)化推進(jìn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，未來(lái)中國(guó)大豆消費(fèi)需求仍將持續(xù)增長(zhǎng)。一方面，隨著居民膳食消費(fèi)更加偏好健康化，蛋白質(zhì)攝入逐步從以往的動(dòng)物蛋白到植物蛋白轉(zhuǎn)變，大豆食用消費(fèi)將有所增加。具體來(lái)說(shuō)，豆腐、豆?jié){、千張、腐乳、膨化豆等傳統(tǒng)豆制品消費(fèi)將會(huì)保持穩(wěn)定，蛋白類(lèi)、功能食品類(lèi)、精細(xì)化工類(lèi)等大豆精深加工產(chǎn)品消費(fèi)量將逐漸擴(kuò)大。隨著消費(fèi)者對(duì)植物蛋白營(yíng)養(yǎng)價(jià)值認(rèn)識(shí)的提高和健康飲食理念的推廣，以及對(duì)大豆蛋白粉等大豆加工提煉的保健產(chǎn)品接受度的提高，未來(lái)大豆食用消費(fèi)還有進(jìn)一步增長(zhǎng)空間。另一方面，居民收入的增長(zhǎng)會(huì)促使食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，表現(xiàn)為畜禽產(chǎn)品和豆油消費(fèi)需求上升，因此大豆飼料和壓榨需求將會(huì)有所增加。

中國(guó)大豆玉米帶狀種植逐步推廣，大豆播種面積有所增加。與大豆單一種植相比，大豆玉米帶狀復(fù)合種植可以有效挖掘邊行優(yōu)勢(shì)，在玉米基本不減產(chǎn)的同時(shí)增收一季大豆，這是對(duì)傳統(tǒng)間套種技術(shù)的創(chuàng)新。2020年中央一號(hào)文件指出，加大對(duì)玉米、大豆間作新農(nóng)藝推廣的支持力度；2021年12月，全國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳局長(zhǎng)會(huì)議強(qiáng)調(diào)要把擴(kuò)大大豆油料生產(chǎn)作為2022年必須完成的重大任務(wù)，抓好東北四省區(qū)大豆面積恢復(fù)，支持西北、黃淮海、西南和長(zhǎng)江中下游等地區(qū)推廣玉米大豆帶狀復(fù)合種植；與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)了 《“十四五”全國(guó)種植業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，提出到2025年，推廣大豆玉米帶狀復(fù)合種植面積5 000萬(wàn)畝（333.33萬(wàn)hm2） （折合大豆種植面積為2 500萬(wàn)畝，約166.67萬(wàn)hm2），擴(kuò)大輪作規(guī)模，開(kāi)發(fā)鹽堿地種大豆，力爭(zhēng)大豆播種面積達(dá)到1.6億畝（0.107億hm2）左右，大豆玉米帶狀復(fù)合種植模式得到逐步采用與推廣。此外，良種、綠色增產(chǎn)增效技術(shù)的研發(fā)與推廣將有效提高大豆單產(chǎn)。東北地區(qū)糧豆輪作、黃淮海地區(qū)麥茬免耕覆秸、南方和西北地區(qū)大豆間作套種等綠色生產(chǎn)技術(shù)將會(huì)逐步推廣，綠色高產(chǎn)高效生產(chǎn)技術(shù)的應(yīng)用會(huì)有效提升大豆生產(chǎn)效率、促進(jìn)單產(chǎn)提升。

未來(lái)，隨著大豆品種不斷改良以及單產(chǎn)的相應(yīng)提高，大豆總產(chǎn)量將達(dá)到2 000萬(wàn)t以上。隨著人口增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)化推進(jìn)和膳食結(jié)構(gòu)調(diào)整，城鄉(xiāng)居民的肉禽蛋奶消費(fèi)仍將穩(wěn)步提升，在畜產(chǎn)品維持高自給率的政策目標(biāo)影響下，大規(guī)模進(jìn)口飼用大豆的格局不會(huì)有明顯改變，預(yù)計(jì)大豆進(jìn)口量將保持在1.1億t以上。從進(jìn)口來(lái)源國(guó)結(jié)構(gòu)看，巴西、美國(guó)和阿根廷仍將是中國(guó)主要的大豆進(jìn)口來(lái)源地。與此同時(shí)，考慮到進(jìn)口依賴(lài)風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)將會(huì)適當(dāng)控制從美國(guó)和巴西進(jìn)口大豆的規(guī)模，適當(dāng)從阿根廷增加進(jìn)口，并把加拿大、烏克蘭、俄羅斯、烏拉圭、印度、哈薩克斯坦、南非和埃塞俄比亞等國(guó)家作為開(kāi)展大豆進(jìn)口多元化布局的主要區(qū)域，科學(xué)合理地增加自上述國(guó)家的大豆進(jìn)口，從而降低對(duì)美國(guó)和巴西大豆進(jìn)口的依賴(lài)，保障國(guó)家大豆供給安全。

中國(guó)大豆產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)是保證食用大豆基本自給、確保進(jìn)口安全，充分發(fā)揮大豆在農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展中不可替代的作用。為全面提升中國(guó)大豆產(chǎn)業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力，提出以下對(duì)策建議：

實(shí)現(xiàn)大豆產(chǎn)業(yè)振興，中國(guó)大豆生產(chǎn)可以從兩個(gè)方面發(fā)力。一是穩(wěn)步增加大豆播種面積，發(fā)揮各地區(qū)大豆種植優(yōu)勢(shì)。在黃淮海地區(qū)適度擴(kuò)種夏大豆，推廣麥豆輪作、玉米和夏大豆輪作等多種輪作模式，適當(dāng)恢復(fù)中部和西南地區(qū)大豆播種面積。二是加強(qiáng)大豆節(jié)本增效技術(shù)的研發(fā)與推廣。建立由高等院校、科研院所、龍頭企業(yè)和各類(lèi)農(nóng)戶(hù)組成的產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)研發(fā)體系，加快良種培育和品種更新，穩(wěn)步提升大豆單產(chǎn)和效益；充分發(fā)揮合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體的帶動(dòng)作用，加強(qiáng)節(jié)本增效大豆新品種的示范與推廣，加快推廣糧豆輪作、測(cè)土配方施肥、病蟲(chóng)害統(tǒng)防統(tǒng)治等技術(shù)應(yīng)用，推進(jìn)耕種收全程機(jī)械化，實(shí)現(xiàn)大豆穩(wěn)產(chǎn)保供。

一方面，建立大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼的動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制。以提高各類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體大豆種植意愿、促進(jìn)大豆擴(kuò)種為目標(biāo)，將大豆市場(chǎng)價(jià)格、最低工資標(biāo)準(zhǔn)納入大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼方案中統(tǒng)籌考慮，并根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源稟賦特征和大豆種植情況因地制宜建立相應(yīng)的大豆補(bǔ)貼制度；逐步擴(kuò)大生產(chǎn)者補(bǔ)貼實(shí)施區(qū)域，實(shí)現(xiàn)大豆主產(chǎn)區(qū)全覆蓋，保障豆農(nóng)的合理預(yù)期收益；加強(qiáng)對(duì)大豆社會(huì)化服務(wù)主體的扶持力度，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)市場(chǎng)發(fā)育，促進(jìn)大豆土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)與服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的協(xié)同發(fā)展。另一方面，繼續(xù)探索完善輪作補(bǔ)貼政策。提高輪作補(bǔ)貼政策目標(biāo)的瞄準(zhǔn)性，采取差異化的補(bǔ)償方式，避免過(guò)度補(bǔ)償，穩(wěn)步擴(kuò)大糧豆輪作規(guī)模。

加工是大豆產(chǎn)業(yè)鏈的核心，也是提高大豆制品溢價(jià)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，上承種植業(yè)、下接飼料業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)。強(qiáng)化大豆加工發(fā)展，有助于延長(zhǎng)大豆產(chǎn)業(yè)鏈、提升價(jià)值鏈，提升大豆國(guó)際綜合競(jìng)爭(zhēng)力。首先，鼓勵(lì)大豆加工企業(yè)與上游大豆種植者形成緊密型銜接機(jī)制，促進(jìn)其規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，全面提高大豆原材料的品質(zhì)。其次，鼓勵(lì)支持大豆精深加工發(fā)展、優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。以高檔大豆蛋白產(chǎn)品和食用大豆產(chǎn)品加工業(yè)為主，重點(diǎn)發(fā)展全分類(lèi)、發(fā)酵類(lèi)和非發(fā)酵類(lèi)大豆食品，多渠道拓寬大豆資源的應(yīng)用領(lǐng)域。最后，引導(dǎo)提升大豆加工產(chǎn)品研發(fā)能力。鼓勵(lì)現(xiàn)有大豆加工企業(yè)提升產(chǎn)品科技含量，對(duì)大豆高端產(chǎn)品的研發(fā)給予適度政策支持，如大豆的濃縮蛋白、蛋白活性肽、組織蛋白等產(chǎn)品的研發(fā)。

中國(guó)大豆產(chǎn)業(yè)應(yīng)立足中國(guó)資源稟賦特點(diǎn)，充分挖掘國(guó)產(chǎn)非轉(zhuǎn)基因大豆產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)，打造“食用、健康、高蛋白”的中國(guó)大豆國(guó)際品牌，形成與進(jìn)口大豆錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)的互補(bǔ)發(fā)展格局。支持國(guó)內(nèi)大豆加工企業(yè)建立全球大豆供應(yīng)鏈、融入全球農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)體系，提高統(tǒng)籌利用全球農(nóng)業(yè)資源、國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的能力和水平。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)積極支持中國(guó)大豆加工企業(yè)走出去，與大豆主要供應(yīng)國(guó)的機(jī)構(gòu)和企業(yè)建立穩(wěn)定的貿(mào)易伙伴關(guān)系；通過(guò)“貿(mào)易—合作—投資”模式開(kāi)發(fā)境外農(nóng)業(yè)資源，建立持續(xù)、穩(wěn)定、安全的大豆進(jìn)口供應(yīng)鏈，確保中國(guó)大豆進(jìn)口的穩(wěn)定性和可預(yù)見(jiàn)性，從而降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；在財(cái)政、金融、保險(xiǎn)、稅收等方面對(duì)走出去的大豆加工企業(yè)給予相關(guān)政策支持，如鼓勵(lì)銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新面向大豆產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專(zhuān)項(xiàng)金融產(chǎn)品和服務(wù)，破解大豆走出去的信貸約束，鼓勵(lì)中國(guó)企業(yè)走出去建立自主的海外大豆供給保障體系。

來(lái)源：農(nóng)業(yè)展望2022年第8期

作者：欒健、張斌、胡鈺（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心）

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