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【鄉村振興】姜長云：鄉村產業發展中存在的五個問題

2022-07-17 12:51:19

[ 導讀 ] 鄉村產業發展中存在的五個問題。

（一）將農業及其關聯產業發展排斥在鄉村產業發展之外，盲目要求農業退出鄉村、鄉村向城鎮看齊

近年來，部分鄉村地區特別是非城郊型鄉村地區，將農業發展排斥在鄉村產業發展的視野之外，推動農業加快退出鄉村，或將農業發展置于鄉村產業發展的次要乃至依附地位；將農業農村現代化簡單等同于農村現代化，不注重推進農業現代化和農村現代化融合發展，甚至簡單要求鄉村（產業）向城鎮（產業）看齊、按城鎮標準建設鄉村。由此，導致鄉村大量耕地被撂荒，或被交通道路、廠房、公用設施、休閑旅游場所占用，使得鄉村越來越缺乏鄉土味、農耕情，甚至鄉村越來越像城鎮。有的地方脫離資源稟賦和市場需求，盲目推動農民發展鄉村民宿、休閑旅游或其他非農產業，導致農業由鄉村發展的“臺前”加速轉向“幕后”，甚至趨于消亡。有些地方的鄉村建設盲目追求“高大上”，用城市思維治理鄉村，推動甚至強迫農民集中“ 上樓”，導致農民發展庭院經濟等鄉村產業缺乏支撐，導致農民農產品消費商品化過程提速，進而影響農民生活質量。有些地方對美麗鄉村建設拔苗助長，通過設立過高的環境美化和環境保護指標，加大畜禽禁養限養、秸稈禁燒力度，導致農業農村經濟加速單一化、鄉村生活加速城市化，稀釋了鄉村物質文化和精神生活的內涵。

在少數鄉村地區，上述舉措可能確實促進了農民增收致富，且不說其促進農民增收的效果能否持續，但就全國多數鄉村地區而言，這種撇開農業的鄉村振興往往不具有示范意義和推廣價值，而且容易導致鄉村旅游或鄉村非農產業發展過多過濫，加劇同質競爭。長期來看，這種發展不利于實現鄉村產業的可持續健康發展和農民增收致富，甚至會因前期較大的資源和要素投入，給未來鄉村產業發展增加沉沒成本或風險隱患。就總體而言，盲目要求農業退出鄉村、鄉村向城鎮看齊，不僅容易讓鄉村喪失特色和神韻，而且容易牽絆農民走向共同富裕的步伐。

（二）片面追求擴大鄉村產業組織規模，抬高農民參與鄉村產業發展的門檻

進入21世紀，許多地方把推進農業土地規模經營作為加快農業發展方式轉變的重要途徑，導致耕地向種養大戶和新型農業經營主體集中的水平在總體上呈上升趨勢。就總體而言，農戶土地經營規模的擴大，在一定限度內有利于促進現代農業科技的推廣應用，提高農業土地生產率和勞動生產率。在今后相當長的時期內，土地規模經營和服務帶動型規模經營應該是我國發展農業適度規模經營的兩條重要路徑，并保持競爭發展、優勢互補態勢。如果農業土地經營規模的擴大主要依靠農戶之間的自愿流轉來實現，那么，農戶轉出土地的進展往往與其在非農產業就業渠道的拓展相適應。這種農業經營規模擴張的過程，可能伴隨著土地轉入、轉出雙方收入水平的提高，更有利于實現農民共同富裕。但現實中，也有部分土地流轉是以工商資本為主導、通過大規模連片流轉實現的。相對于農戶間土地流轉形成的農業規模經營，工商資本大規模連片流轉土地實現的農業規模經營容易拉動土地成本迅速提高，增加農業經營風險，強化農業生產“非糧化”傾向。這種以工商資本為主導的大規模連片土地流轉往往有地方政府推波助瀾，容易導致小農戶脫離農業的進程被人為提速，形成過快過猛的問題。比如部分地區通過下任務、定指標、設獎懲等方式，要求鄉村在一定期限內完成一定規模的土地集中任務；部分地區強力推進鄉村集中居住和農民集中“上樓”，撤村并居的步伐過快過猛，有意無意地加大農民從事農業生產的不便，導致農民被迫遠離農業、轉出耕地或將耕地托管給服務組織，為加速擴大土地經營規模創造條件。在此過程中，如果農民就業渠道的開拓和就業能力的提升慢于農民脫離農業的步伐，很容易導致部分農戶難以通過非農就業增收空間的開拓而有效彌補農業就業增收空間的收縮，加大其實現就業增收和共同富裕的難度。在部分地區，地方政府強力推動發展農業土地托管，導致農戶區域性群體性讓渡農業土地經營權，加速形成新型服務主體對小農戶發展農業的替代效應，也會推動小農戶與現代農業發展加快脫軌。在此背景下，如果小農戶脫離農業后拓展就業渠道、提升就業能力進展較慢，也容易導致部分小農戶在走向共同富裕進程中掉隊落伍。

推動鄉村企業擴大經營規模，引導督促鄉村產業加快企業化、專業化、規模化轉型，往往是加快鄉村產業發展方式轉變的重要途徑。近年來，許多地方節能環保壓力加大，也是推動鄉村產業加快企業化、專業化、規模化轉型的重要動因。但是，也有部分地區片面強調鄉村產業的企業化、專業化、規模化轉型，對鄉村特色資源開發和綜合利用重視不夠，對發展鄉村小微企業特別是非正式組織發展富有特質資源稟賦、民俗文化底蘊和鄉土創意內涵的鄉村產業重視不夠，也在很大程度上制約了鄉村經濟的多元化、綜合化發展，影響鄉村就業增收渠道的開拓和鄉村產業競爭優勢的培育。比如，許多富有農耕文化內涵、民族特色和地域特質的鄉村創意文化產品、風味食品和柳編、草編等手工技藝，市場規模未必很大，但往往有較強的珍稀性、工藝性、觀賞性，文化內涵和消費體驗獨特，可以較好地滿足個性化、差異化、零星小量的細分市場消費需求，并轉化為鄉村產業發展機會。過度強調鄉村產業的企業化、專業化、規模化發展，容易導致片面追求行業規模擴張和數量增長，加劇部分鄉村產業的同質競爭和產能過剩問題農民農村喪失通過開發長尾市場實現就業增收的機會。

（三）片面追求行業規模擴張和數量增長，加劇部分鄉村產業的同質競爭和產能過剩問題

近年來，我國許多特色農業和鄉村產業片面追求規模擴張和數量增長，導致無效供給增加、同質競爭加劇、質量效益下降的問題日益凸顯。如2000年我國茶葉、水果產量分別為6.83億公斤和 622.51億公斤，2019年分別增加到27.77億公斤和 2740.08億公斤，19年間分別增加了3.07倍和3.40倍，年均遞增7.7％和8.1％。從2000年到2019年，按年末人口計算，我國人均茶葉產量由0.54公斤增加到1.97公斤，水果產量由49.13公斤增加到 194.33公斤。2019年，我國人均蔬菜、瓜以及蘋果、柑橘、梨、葡萄、香蕉等產量分別達511.37公斤、59.31公斤以及30.09公斤、32.51公斤、12.28公斤、10.07公斤、8.27公斤，人均菠蘿、紅棗和柿子產量分別為1.23公斤、5.29公斤和 2.34公斤。而且在這些產品中，多數出口比例并不高。仍以2019年為例，我國蔬菜、茶葉產量分別為72102.57萬噸和277.72萬噸，而蔬菜、茶葉出口量分別僅為979萬噸、36.7萬噸，分別相當于同年產量的1.4％和13.2％；蔬菜貿易順差尚有145.4億美元，水果貿易逆差卻達29.1億美元。隨著產業規模的擴張和數量的增長，許多鄉村產業包括特色農業大而不強的問題迅速凸顯。有些特色農業規模的擴張，還伴隨著部分產品生產從適宜區向次適宜區甚至不適宜區的轉移，導致總體品質下降、品質分化加劇、競爭力弱化，甚至部分優質產品生產的發展遭遇劣質產品品質和聲譽下降的拖累。比如，近年來我國已成為世界上獼猴桃種植規模最大、產量最多的國家，但許多從事獼猴桃種植的農民收入堪憂，許多地方的獼猴桃因“放爛不熟，口味寡淡”而成為眾多消費者口誅筆伐的“劣果”，優質果品少、單位效益低的問題凸顯。

片面追求規模擴張和數量增長的現象在鄉村非農產業中也是比較嚴重的。比如，許多地方不顧資源稟賦、市場需求、原料支撐等，盲目興辦鄉村產業園區和鄉村產業項目，甚至不惜下任務、定指標、密集考核，導致鄉村企業同質競爭加劇，農產品原料供給難以有效支撐加工能力擴張和品質提升的需求，加劇了鄉村企業規模小、層次低、競爭力弱的問題。有些鄉村產業項目盲目追求“高大上” ，出現“市長認可，但市場不認可”“ 愿景很好，落地很難”“ 盆景難以轉化為風景”的問題，缺乏可持續發展能力。近年來，我國農村一二三產業融合發展的迅速推進，開始對促進農民就業增收和提升農民參與發展能力發揮重要作用。但是，隨著農村一二三產業融合發展的深化，區域之間同質競爭、產能過剩和質量效益競爭力提升困難的問題也在迅速凸顯，尤以休閑農業和鄉村旅游為甚。相當一部分休閑農業和鄉村旅游設施投資大、見效慢、投資回收期長，其服務質量、消費體驗和特色品位也不夠，難以形成文化和旅游吸引力，也難以形成對農業提質增效的帶動效應。有些地方簡單復制先行地區的發展路徑，不注重市場的開拓和品牌、特色的打造，更不注重研究市場供求的動態變化，導致區域產業規模擴張過快，項目投產之日就是開始虧損之時。有的農產品加工項目本意是通過“公司＋農戶”方式帶動農民增收致富，結果卻因加工項目經營失利，導致農戶參與的農產品原料基地建設難以為繼，出現農產品原料“賣難”和農業減收問題；甚至前期農產品原料種植的大量投入形成沉沒成本，加劇農民走向共同富裕的艱難和迷茫情緒。

（四）營商環境和基礎設施、公共服務供給亟待改善，頭部企業及其輻射帶動能力亟待提升

相對于城鎮，農村地域空間分散，基礎設施和公共服務環境較差，容易增加企業運行成本和發展風險，妨礙人才和優質要素進入鄉村產業，影響市場渠道開拓和價值鏈升級；也容易導致營商環境成為鄉村產業、鄉村企業發展的制約瓶頸，影響鄉村產業質量、效益、競爭力的提升，而這又會進一步影響鄉村產業、鄉村企業對優質資源的吸引力。因此，許多地處鄉村的農業產業化龍頭企業產業鏈條短，產業層次低，創新能力、盈利能力和品牌影響力弱，經濟實力和抗風險能力差且發展后勁不足，對周邊小微企業帶動能力弱。近年來，隨著勞動力成本和勞動力對就業環境要求的迅速提高，許多鄉村企業招工難，工資侵蝕利潤問題凸顯，招青工和技工難問題更為嚴重。尤其是面對經濟下行壓力和新冠肺炎疫情防控的考驗，鄉村企業容易出現資金鏈斷裂、產能利用率下降甚至停產、倒閉等問題，這與營商環境和基礎設施、公共服務供給等方面的短板制約有很大關系。比如，許多鄉村企業產品結構單一、營銷渠道不暢，一個重要原因是相關公共創新和營銷服務平臺建設滯后。近年來，在行業集中化、品牌化步伐加快的背景下，許多鄉村企業難以成為行業頭部企業，容易因行業競爭或頭部企業“圍剿”，而經營狀況加速滑坡。這同鄉村營商環境和基礎設施、公共服務供給方面的局限密切相關。部分地區農業農村基礎設施投入不足，加之許多重大災害往往突發性強，甚至多災并發，容易加大鄉村產業運行風險。

此外，許多地方的鄉村產業缺乏具有行業影響力和輻射帶動能力的頭部企業，從而影響了鄉村企業競爭合作關系的優化和產業鏈供應鏈升級。頭部企業與一般企業之間、鄉村企業與農戶之間利益聯結機制不健全，也影響鄉村企業帶動農民走向共同富裕的效果。有些地方對鄉村企業行為缺乏有效的社會責任約束和負面清單管理，容易導致鄉村企業對鄉村資源要素采取掠奪性經營，甚至將破壞耕地、損害生態環境的后果轉嫁給鄉村區域和農民。有些地方只注重帶動農民增收，不注重帶動農民提升參與發展的能力，導致農民增收高度依賴相關財政支持項目，項目結束后，農民收入很快回歸從前。如有些地方政府通過財政補貼、財政貼息等方式支持鄉村企業發展，其前提是享受這些優惠政策支持的鄉村企業需將財政補貼或優惠貸款作為低收入農戶股金，按固定股息給農民分紅，卻缺少帶動農民增強發展能力的有效機制。近年來，推動農業農村經濟數字化轉型日益引起重視，但如何對“贏者通吃” 和“少數人迅速得益，多數人被迫“買單”現象形成有效的制衡機制，如何幫助農民特別是小農戶有效解決參與數字化轉型能力短缺的問題，在許多地方尚未引起重視。這都會妨礙農民走向共同富裕的進程。

（五）鄉村產業支持政策的針對性和有效性亟待加強，優化市場調控仍需不懈努力

近年來，國家支持鄉村產業發展的政策頻繁出臺，鄉村產業發展的政策環境不斷改善。如2021年9月出臺的《農業農村部辦公廳中國農業銀行辦公室關于金融支持農業產業化聯合體發展的意見》、2021年10月出臺的《農業農村部關于促進農業產業化龍頭企業做大做強的意見》、2021年11月出臺的《農業農村部關于拓展農業多種功能促進鄉村產業高質量發展的指導意見》政策導向鮮明，具有較強的針對性和可操作性。但就總體而言，這些政策實際作用的發揮客觀上需要經歷一個漸進過程。就當前而言，鄉村產業發展的支持政策仍然存在以下不足：一是在政策支持上過分重視引導鄉村產業組織做大做強，對鼓勵頭部企業或經營主體在提升產業鏈供應鏈現代化水平、帶動農民農村共同致富方面發揮引領帶動作用亟待加強；二是對支持鄉村小微企業和庭院經濟、手工作坊等鄉村產業非正規組織發展鄉村特色經濟帶動農民共同富裕重視不夠，在支持市場營銷、創新服務、質量檢測等相關服務體系和公共服務平臺建設上亟待加強；三是對電商平臺的壓級壓價和失信行為缺少有效的制衡機制，影響鄉村企業推動品種培優、品質提升、品牌打造、標準化生產的積極性；四是部分支持政策缺乏有效的實施機制，仍然存在“政策好、落實難”的問題，增強政策的針對性和有效性仍需不懈努力。如隨著產業融合的深化，許多鄉村產業對中長期資金的需求迅速增長，而經濟下行壓力的加大和企業經營風險的增加，銀行對企業限貸、惜貸、抽貸等行為有所強化，導致企業資金鏈斷裂。這一問題亟待財政、金融部門合作，探索加強對鄉村企業中長期資金支持的方式和路徑。

此外，近年來國內外發展環境的不穩定不確定性明顯增加，新冠肺炎疫情增加了國內外發展環境的不穩定不確定性，給優化鄉村產業發展的市場調控增加了新的難題。在此背景下，優化鄉村企業發展的市場調控至關重要。但是，在鄉村企業發展中，部分政策調整和市場調控舉措就單項政策出臺而言，具有必要性和合理性；然而因政府不同部門之間缺乏統籌協調，容易因政策疊加導致用力過猛或“急剎車、猛給油”的問題，加劇市場供求和價格波動。還有一些政策前瞻性不足，加之政策落地見效的滯后性，導致順周期調節的問題，放大經濟運行波動。此外，當今世界數字經濟日新月異，但是利用數字技術優化農業和鄉村產業發展的市場調控在總體上仍然剛剛起步，亟待加強引導支持，為促進鄉村產業高質量發展服務。

作者姜長云中國宏觀經濟研究院產業經濟所副所長、研究員

摘自《南京農業大學學報（社會科學版）》2022年第一期文章《新發展格局、共同富裕與鄉村產業振興》

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