2025年4月7日，中共中央、國務院印發《加快建設農業強國規劃（2024－2035　年）》（以下簡稱《規劃》），為我國農業現代化進程繪制了宏偉藍圖。《規劃》十三次提及“縣”，凸顯了縣域在農業強國建設中的關鍵地位。縣域作為農業強國建設的基礎單元，是城鄉融合發展的重要切入點，是連接城市與鄉村的橋梁，其發展成效直接關系到農業強國建設的整體進程。剖析《規劃》中與縣域相關的內容，探尋縣域在農業強國建設中的發展路徑，具有重要的現實意義。

一、筑牢糧食安全根基，彰顯縣域擔當

糧食安全是國家安全的重要基礎。《規劃》把糧食安全作為建設農業強國的頭等大事，提出，“健全糧食主產區利益補償機制，完善產糧大縣獎補制度。”縣域作為糧食生產的主戰場，在落實藏糧于地、藏糧于技戰略中肩負著不可替代的責任。

長期以來，我國對糧食主產區的利益補償主要來自以財政轉移支付為主的縱向補償機制。在不斷加大產糧大縣獎勵力度的同時，中央財政還對糧食主產區、產糧大縣實施一系列具有一定縱向利益補償性質的特惠性、傾斜性政策支持。如，實施支持產糧大縣的農業保險政策，實施高標準農田建設差別化補助政策，取消糧食主產區的糧食風險基金地方配套，對產糧大縣公共服務能力體系建設進行補助。當前，糧食主產區是我國糧食生產的核心區，13個主產區糧食產量占全國總產量比重近80％。然而，主產區為了發展糧食生產，犧牲了很多市場機會，“糧財倒掛”“高產窮縣”問題突出。

健全糧食主產區利益補償機制，完善產糧大縣獎補制度，需統籌建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制，涉及產銷區利益的調整。一是綜合考慮各地經濟和財政狀況，可考慮設立糧食產銷區橫向利益補償專項資金。二是按區域內糧食產量與消費量差額產生的碳排放交易量，參考碳匯交易原理，構建農業碳匯交易市場。三是統籌安排，引導主產區和主銷區從產銷關系逐步向產業鏈合作關系轉變，構建糧食產業發展共同體。四是建立糧食補償金指數增長機制壓實各地區糧食安全責任，形成飯碗一起端、責任一起扛的糧食安全格局。五是建立產銷區糧食生產基礎設施建設資金幫扶機制。縣作為糧食生產的重要單元，可通過省級土地出讓收入的支持，加強農田基礎設施建設，提高糧食生產能力，保障國家糧食安全。

二、推動農產品加工流通優化升級，發揮縣域關鍵橋梁作用

農產品加工流通優化升級是農業強國的重要支撐和關鍵環節，對于提升農業產業競爭力、促進農民增收以及保障農產品有效供給具有重要意義。田頭冷藏保鮮設施建設是守護農產品新鮮的　“第一道防線”。根據《規劃》提出“推動有需求的縣鄉村加強田頭冷藏保鮮設施建設”，在經濟條件較好、農產品產量大的縣域，可通過政府引導、企業參與等方式，建設大型田頭冷鏈設施，服務周邊農戶與農業企業。如福建古田縣作為　“中國食用菌之都”，獲批農產品產地冷藏保鮮整縣推進國家級試點縣后，支持新型經營主體建設冷庫，減少農產品損耗，延長銷售期，有力推動產業發展。此外，縣級物流配送中心作為縣鄉村物流網絡的核心樞紐，承擔著貨物集散、分揀、中轉等重要功能。根據《規劃》提出的“健全縣鄉村物流配送體系”，各地應依托縣域內的郵件快件處理場地、客運站、貨運站、電商倉儲場地或供銷合作社倉儲物流設施等，加強升級改造或新建現代化縣級物流配送中心。要打造統一的縣鄉村物流信息平臺，整合物流企業、電商平臺、農產品生產基地等各方信息資源，實現物流信息的實時共享和互聯互通。在縣鄉村物流配送中，積極推廣應用大數據、物聯網、人工智能等智能技術。

三、強化縣域國土空間規劃，提升鄉村建設水平

縣域國土空間規劃是推進城鄉融合發展、優化資源配置的重要抓手，其核心在于通過科學統籌不同功能空間的布局，實現區域發展的整體協調和可持續性。《規劃》提出，“強化縣域國土空間規劃對城鎮、村莊、產業園區等空間布局的統籌，分類編制村莊規劃。”這是優化縣域空間布局、推動鄉村振興的重要舉措，有助于打破城鎮、村莊、產業園區之間的空間分割，促進區域之間的要素流動和功能互補，實現城鄉融合、產城融合發展，提升縣域整體發展的協調性和均衡性。通過分類編制村莊規劃，可以更好地引導農村建設，提升鄉村基礎設施和公共服務水平。要按照多規合一，生態優先，以人為本，因地制宜的原則，強化縣域國土空間規劃對城鎮、村莊、產業園區等空間布局的統籌。優化細化縣域鎮村體系布局，明確重點發展村莊，引導人口、產業適度集聚緊湊布局。統籌優化縣域產業園區、公共服務設施、基礎設施等空間布局，形成宜居宜業和美鄉村建設的縣域整體優勢。

四、筑牢縣鄉村應急安全網，全面提升鄉村治理效能

縣作為應急管理的重要層級，應通過整合資源，提高應對突發事件的能力，保障農村居民的生命財產安全，維護農村社會穩定。《規劃》提出，“加強縣鄉村應急管理和消防安全體系建設”。這是夯實縣鄉村安全防線、提升縣城鄉韌性、保障人民生命財產安全和社會穩定的關鍵舉措。需從以下五個方面筑牢縣鄉村應急安全網，提升鄉村治理效能。

一是完善應急管理體制機制。縣級整合應急、消防等多部門職能，設立統一指揮中心；鄉鎮構建綜合體系，整合單災種機構，明確職責，實現信息共享與協同。同時健全風險監測預警等機制，明確各級主體責任，納入績效考核強化落實。二是加強應急救援隊伍建設。縣級整合多專業力量組建綜合隊伍，鄉鎮和村依托民兵、退役軍人等組建基層隊伍并規范管理。制定培訓計劃，開展演練，加強與周邊交流，鼓勵社會力量參與并加強培訓管理。三是推進信息化建設，搭建縣鄉村三級應急管理信息平臺。整合多部門數據，實現信息共享與實時監測，運用大數據輔助決策，提升應急資源利用效率。四是建立應急物資保障體系。縣級設儲備庫，鄉村設儲備點。加強統籌管理與生產調度，建立統一調撥制度，運用大數據構建智能化保障體系。

五、發展縣域富民產業，拓寬農民增收致富渠道

發展縣域富民產業能夠充分利用當地的資源和勞動力優勢，促進產業升級和轉移，增加農民就業機會，提高農民收入，縮小城鄉收入差距。《規劃》提出，“壯大縣域富民產業，推動縣域產業加快融入鄰近大中城市產業鏈供應鏈創新鏈，引導勞動密集型產業梯次向縣域轉移。”這是實現區域協調發展、鄉村振興和共同富裕的重要路徑。需從以下三個方面予以落實。

壯大縣域富民產業方面，一是立足資源優勢，深挖縣域特色自然資源、文化資源與產業基礎，發展特色產業，像山區縣可發展特色林果業、中藥材種植，文化底蘊深厚的縣可開展文化旅游、傳統手工藝產業。二是培育新型經營主體，加大對農業產業化龍頭企業等的扶持，通過政策、資金、技術培訓提升其經營管理與市場競爭力，帶動農民增收。三是推動產業融合，促進一、二、三產業融合發展，發展農產品加工業、鄉村旅游、農村電商等，延長產業鏈，提升附加值。

推動縣域產業融入鄰近大中城市產業鏈供應鏈創新鏈方面，一是加強基礎設施建設，加大對交通、通信、能源投入，降低物流與信息成本。二是建立產業對接機制，積極與大中城市相關方溝通，舉辦對接活動，找準結合點。三是提升產業配套能力，圍繞大中城市主導產業發展配套產業與服務。四是加強科技創新合作，鼓勵縣域企業與大中城市高校、科研機構合作，建立創新平臺，引進技術人才。

引導勞動密集型產業梯次向縣域轉移方面，一是完善政策支持體系，出臺稅收減免等優惠政策，簡化審批流程。二是加強勞動力培訓，根據產業需求開展針對性技能培訓，與職業院校合作建立人才培養基地。三是打造產業承接平臺，完善縣域產業園區基礎設施與配套服務，合理規劃布局。四是推動區域協同發展，建立產業轉移協調機制，加強跟蹤服務，保障產業轉移順利進行。

六、以縣域為支點，推進城鄉融合發展

隨著城鄉融合發展的深入推進，縣域成為了關鍵切入點，客觀上要求以縣域為樞紐激活城鄉要素流動。《規劃》提出，“構建城鄉統一的建設用地市場，新編縣鄉級國土空間規劃安排不少于10％建設用地指標用于農業農村。把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，推動城鄉交通道路連接、供電網絡互聯、客運物流一體，促進城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌。加強縣域商業體系建設，發掘農村消費潛力。”這充分說明了國家在推動城鄉融合發展方面的堅定決心和具體舉措，致力于打破城鄉二元結構，促進城鄉要素的合理流動和優化配置。

具體而言，構建城鄉統一的建設用地市場，并安排一定比例的建設用地指標用于農業農村，有助于為農村產業發展、基礎設施建設等提供必要的土地支持，推動農村經濟的發展和鄉村振興戰略的實施。把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，推動城鄉交通、供電、客運物流等基礎設施的連接和一體化，以及促進城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌，能夠有效縮小城鄉在基礎設施和公共服務方面的差距，提高農村居民的生活質量和幸福感，使農村居民能夠享受到與城市居民同等水平的公共服務。加強縣域商業體系建設，發掘農村消費潛力，有利于進一步激活農村市場，促進農村消費升級，推動形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，同時也為農村經濟發展注入新的活力，帶動農村產業的多元化發展，增加農民收入。

七、深挖差異與特色，賦能縣域農業新發展

我國縣域農業資源多樣，發展水平卻存在差異。《規劃》提出，“引導有條件的縣（市、區）加快建設農業強縣，分類探索差異化、特色化發展模式。”打造農業強縣需依據縣域資源稟賦，擺脫同質化發展困境，需從差異化路徑、特色化模式、實施保障三方面著力推進。

第一，差異化發展有四條核心路徑。資源稟賦型，山區縣像貴州雷山縣利用雷公山生態資源發展林下經濟；平原縣如河南滑縣依靠高標準農田實現糧食高產；沿海縣以山東榮成市為例，打造　“海洋牧場　＋　休閑漁業”　綜合體。科技驅動型，通過智慧農業、生物育種、數字管理等重塑產業，比如甘肅甘谷縣的馬鈴薯云平臺、江蘇沛縣的草莓種苗繁育基地以及山東滕州的智慧農業云平臺。文化賦能型，挖掘鄉土價值，將非遺、農耕遺產、紅色文旅融入產業，像浙江松陽的茶旅融合、福建尤溪的梯田項目、陜西延川的紅色研學線路。生態循環型，踐行　“兩山”　理論，山東費縣的三級循環體系、浙江安吉的零碳農業、江西婺源的生態補償機制皆是范例。

第二，特色化發展涵蓋六大創新模式。產業集群模式，如福建長汀縣涂坊鎮聚焦檳榔芋產業，山東招遠市打造現代農業產業集群。科技小院模式，河南寧陵縣與甘肅甘谷縣借助科研機構合作提升產業水平。數字鄉村模式，山東滕州與浙江遂昌借助電商平臺促進農產品銷售。飛地經濟模式，上海金山區與廣東佛山市跨區域合作發展農業。生態價值轉化模式，浙江麗水與福建武平探索生態產品交易與資源開發。聯農帶農模式，山東臨朐縣與湖南南縣帶動農戶參與產業增收。

第三，為保障發展，采取五大關鍵舉措。政策精準供給，實施分類考核并設立專項基金。要素市場化配置，從土地政策與金融創新著手。人才引育并重，推行　“候鳥專家”　機制并培育　“田秀才”。構建風險防控體系，擴大　“保險　＋　期貨”　試點并建立產能預警平臺。推進區域協同發展，開展跨省協作與省內聯動，以此賦能縣域農業新發展。

（作者：田惠敏，研究員，經濟學博士；徐蘊峰，國聲智庫執行主任、中央財經大學經濟學院金融創新與風險管理研究中心副主任。該項成果僅代表個人觀點，與所在機構無關。）

更多干貨、市場分析、重磅案例、實戰課程歡迎訂閱 [農業行業觀察]公眾號：nyguancha

文章：10891 篇

瀏覽：37241 次

代表文章

農俠會：三農領域產業社群（資源對接、案例分享、線上課程、線下活動）

【政策解讀】2021鄉村振興政策解讀（最全）

從快遞到農業，且看順豐布局農村的變與不變

【鄉村振興案例】國家推行鄉村振興千萬工程的六大路徑和十大典型案例

國家“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要（農業農村領域節選）

中化化肥舉行2024“邁優伴”領航行動啟動會

【政策解讀】玉米大豆是重點！新一輪千億斤糧食產能提升行動方案發布

【政策匯總】2023農業政策大匯編（建議收藏）

2024生態農業新質生產力產業發展大會暨茂盛生物成立十五周年慶典成功舉辦

AI賦能農業發展向“新”提“質”，中國移動助推鄉村振興智啟新章