當前，為落實“長牙齒”的耕地保護硬措施，堅決遏制耕地“非農化”、有效防止耕地“非糧化”，國家對新增設施農業用地實行嚴禁占用永久基本農田、嚴格控制使用一般耕地及年度內落實耕地“進出平衡”政策。社會上有觀點認為政策過嚴，限制了設施農業正常發展。對此，筆者認為應堅持剛性與彈性相結合，順應多目標平衡要求，在堅持“良田糧用”思路下，以維護國家糧食安全、落實耕地保護黨政同責為抓手，促進設施農業健康有序發展。

今年的中央一號文件提出，堅決守牢確保糧食安全底線，發展現代設施農業及加強耕地保護和用途管控等要求，尋求多目標平衡，為設施農業用地政策提出了新要求。當前，為落實“長牙齒”的耕地保護硬措施，堅決遏制耕地“非農化”、有效防止耕地“非糧化”，國家對新增設施農業用地實行嚴禁占用永久基本農田、嚴格控制使用一般耕地及年度內落實耕地“進出平衡”政策。社會上有觀點認為政策過嚴，限制了設施農業正常發展。

對此，筆者認為應堅持剛性與彈性相結合，順應多目標平衡要求，在堅持“良田糧用”思路下，以維護國家糧食安全、落實耕地保護黨政同責為抓手，促進設施農業健康有序發展。

2020年9月以來，《國務院辦公廳關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》《國務院辦公廳關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》《自然資源部農業農村部國家林業和草原局關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》等文件相繼出臺。新政的主旨是“各歸其位”，越位要禁止，補位要充分，實現多目標平衡、精準施策。

第一，確保良田糧用，實質性保護耕地精華，維護糧食安全。新政對新增畜禽養殖設施、水產養殖設施和破壞耕作層的種植業設施三類農業設施建設用地實行嚴格管控，凡是“良田不糧”的均被禁止。2022年1月1日起，該類問題的衛片執法圖斑被認定為“非糧化”違法違規用地，對設施農業用地的認定依據上圖入庫信息，未按要求上圖入庫的在管理中不予認可。

第二，優先剛性管控，兼顧彈性供給，促進精準施策。對新增的3類設施農業用地，新政首先明確“剛性”要求，嚴禁占用永久基本農田、嚴控使用一般耕地；同時，也兼顧“彈性”，提出確需使用一般耕地的，年度內須落實耕地“進出平衡”。相較以往的設施農業用地政策，當前夯實糧食安全根基的壓力更大，新政秉持“不變”與“變”，既對占用永久基本農田保持了“嚴”的常態，又對使用一般耕地規范了管控約束機制，可謂順應多目標平衡的現實需要而進行升級。

在政策“適應期”，部分專家學者、基層工作者、投資經營者對當前設施農業用地管理利用的困惑大體可分為以下幾方面：

第一，新政是否會限制設施農業發展？

按照“各歸其位”的主旨，“良田不糧”、隨意粗放利用，屬于“越位”，要予以禁止；改造提升、規模經營，屬于“補位”，要予以充分保障。“充分保障”體現在制度彈性和措施相宜。“制度彈性”包括方案編制有時間彈性、制度過渡有銜接彈性、落實平衡有空間彈性。耕地“進出平衡”總體方案由縣級政府按年度組織編制實施，規模、布局、時序及落實平衡安排等，均放在年度時間軸上排布，突出科學性、計劃性、有序性，倒逼推進工作任務，做好統籌協調。新政在加強政策引導的同時，也留出了過渡緩沖，強調上圖入庫（備案），不是設障，而是從源頭規范指導選址，防止無序利用出現觸及紅線的違法違規用地，屬于事前實質的保護；對政策印發前已在實施、符合有關文件精神的，允許繼續實施，不符合的可根據有關文件和省級具體實施辦法進行處置。在縣域范圍落實“進出平衡”存在困難時，新政還提出了可在市域、省域范圍內統籌落實。“措施相宜”包括年度耕地保有量“算大賬”、全域土地綜合整治“拓新源”。國家依據年度國土變更調查成果，以“算大賬”的形式核算流入流出情況，判斷年度耕地“進出平衡”是否落實，不具體到地塊；從流入來源上，也不只盯著“即可恢復”或“工程恢復”的其他農用地“拆東墻補西墻”，而是著眼大量“小、散、亂”閑置低效的農業設施建設用地，通過推進全域土地綜合整治“拓新源”。因此，新政非但不會限制設施農業發展，反而會為設施農業科學規范發展助力。

第二，生豬穩產保供是否會引發用地政策再次變動？

豬價波動是市場經濟下的一個正常現象。豬肉價格涉及民生，國家歷來高度重視，中央一號文件多次提及生豬穩產保供。但針對設施用地，僅在豬肉的兩個歷史漲幅高點（2007年、2019年）出臺優惠政策，同時也提出確保農地農用、堅決杜絕“占而不養”的要求。從后期執行上看，這些優惠政策實現了穩產保供目標，但有些養殖戶粗放無序圈地囤地，也造成了用地浪費。究其原因，豬價直接決定養殖意愿，價格進入周期低迷階段，養殖戶就會中斷建設，甚至閑置、廢棄。2022年中央一號文件提出鼓勵發展工廠化集約養殖、立體生態養殖等新型養殖設施，廣東、福建等地也已實現了“樓房養豬”，節省了80%~90%的土地。可以說，今后的生豬穩產保供，依靠用地挖潛的趨勢明顯大于優惠政策供給。

第三，小農戶發展設施農業的用地需求是否會被關注？

扶持小農戶發展設施農業也是鄉村振興戰略的重要內容。2018年以來，連年的中央一號文件均提及對小農戶的扶持政策，體現了普惠性、基礎性、兜底性原則。同樣，新政既瞄準規模經營，又認清小農戶現實困境，用地政策突出“友好”“帶動”。小農戶在自家房前屋后和承包地零星養殖，并不在新政限制之列，縣級政府負責落實年度“兜底”保障。針對規模小、支付費用難的農戶零散養殖項目上圖入庫（備案），國家還在探索利用遙感影像資料確定用地范圍以及簡化備案流程等的可行性。在這方面，內蒙古自治區領先一步，制定了簡化備案為臺賬式管理、以現狀影像或草圖示意圖等替代測繪、嚴禁收取任何費用等優惠政策。

第四，當前政策到底限制了哪些投資經營者？

對于個別工商企業等社會資本，違背“經營農業、農民受益”原則，通過流轉耕地無序發展“非農化”“非糧化”項目，仍是重點限制對象，必須通過政策“有形的手”嚴格限制，對引入、使用、退出進行全過程監管。比如，近年來興起的占用耕地經營信鴿（信鴿非肉鴿，目前北京市明確規定鴿場只能養肉鴿）養殖和賽馬，就突破了“農地農用”底線，成為與設施農用地無關的一體化非農建設項目，應辦理建設用地審批。

第五，政策“適應期”違法違規用地會被怎樣處理？

按照“堅決止住新增、穩妥處置存量”原則，對于新增違法設施農業用地“零容忍”，依法依規嚴肅查處，涉嫌犯罪的，及時移送司法機關追究刑事責任。對實質性違法建設行為，還要從重嚴處。對于存量則會依據實際情況，妥善審慎處理，不允許“簡單化”“一刀切”，不允許統一強行“一拆了之”簡單恢復為耕地。對于未上圖入庫的，按相關政策法規并無溯及既往的效力，也不存在按新規無法“補票”的情況。當然，個別地方存在不作為、慢作為、假作為、亂作為情況。從日前自然資源主管部門公開通報的典型案例側重方向看，已經表明了國家嚴肅責任追究的決心。

作者：畢繼業（國家自然資源督察北京局）

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